Problemas de enfoque de la administración pública peruana

La gestión pública en especial la peruana no gozan de un especial reconocimiento debido a sus usos y prácticas que se han institucionalizado, tan es así que se han planteado el múltiples oportunidades proceso de reforma del estado y mas recientemente se ha precisado que de lo que se trata es de la modernización del Estado mas que una reforma, pero subsisten las críticas a su desempeño. Cambiar de la perspectiva de un estado patrimonialista a uno por resultados es un objetivo planteado, pero cabe indicar que esta es un postulado que deviene de la extrapolación de prácticas privadas, es en este contexto que se desarrollan políticas de participación ciudadana que encuentran no muy pocas dificultades en su articulación con la administración pública peruana.

Los estudios realizados no han incidido en el tema de la gestión de la administración pública, ni se ha desarrollado una teoría burocrática mas bien en la participación como un valor en si mismo, pero ¿no se manifiesta la actuación del Estado en la gestión de sus administraciones publicas o su aparato estatal?.

En las últimas décadas en Latinoamérica ante las crisis de los modelos económicos y el viraje de modelos desarrollistas a otros de corte liberal impulsados por el fenómeno de la globalización se han hecho evidentes las limitaciones de la administración pública en sus relaciones con los ciudadanos y en una lógica que está influenciada directamente con el mercado, prevaleciendo una lógica neoliberal que ha tenido como consecuencia el agravamiento de los problemas que se pretendieron solucionar, ante esta realidad se han planteado y se plantean reformas para corregir estas inconsistencias y el Estado esté al servicio del ciudadano orientándose mas a la obtención de resultados antes que al procedimiento y responda con eficiencia a las necesidades públicas que demanda la sociedad (Fleury, 1999)

Las reformas están supeditadas a las ideologías que imperan en un contexto histórico político determinado, que oscilan entre un Estado de planificación central y uno mínimo. En el caso peruano la forma que reviste la administración pública responde a un proceso histórico que debe contextualizar su desarrollo que explicaría su institucionalidad que se refleja y se expone en su organización, sus usos y costumbres, que requieren un profundo estudio que nos ayude a entender cual es la lógica de su actuación (Galindo, 2002).

La administración pública de cada territorio adquiere cierta singularidad y esta se puede observar en el desarrollo de su gestión en relación con los ciudadanos y sus demandas, pero el problema de un desfase entre el servicio público y el ciudadano, ha merecido la atención de la literatura existente que ha sido influenciada por el management en una suerte de traslación de prácticas de las empresas privadas a las públicas que tienen como norte la eficiencia, gestión por resultados, desregulación agencialización, externailización, y otros aspectos de un nuevo paradigma post burocrático (Barzelay, 1998) .

En forma simultánea, se han desarrollado corrientes que han generado una especie de consenso sobre la importancia y necesidad de la participación ciudadana en ámbitos de la administración pública, la cual se ha considerado como una premisa que no requiere mayor discusión, constituyéndose un valor en sí mismo, tan es así, que desde diferentes enfoques tanto políticos, como intelectuales, la defiendan y a su vez pregonen sus bondades y mas aún, traten de poner en evidencia la urgencia de la implementación de mayores espacios en la esfera pública, pero así como se preconiza su introducción como solución, es valedero decir que no se han profundizado de igual manera las investigaciones sobre su utilidad en la región. (Tanaka, 2001). De aquí que la participación ciudadana como forma de involucrarse en la toma de decisiones, en especial en el ámbito de las políticas públicas, genera un estatus intermedio entre la democracia representativa y la directa, la llamada democracia participativa, pero el trasfondo de toda esta discusión nos lleva a considerar que la participación se circunscribe al ejercicio del poder que en principio, y bajo la lógica de la democracia representativa constituye un monopolio de la administración pública.

La administración pública peruana que hereda el modelo español vertiente del franco - alemán y que en el transcurso de los años ha adquirido ciertas características propias de la relación de poder del Estado y la sociedad, se configura en una burocracia procedimental y patrimonialista, y que se resiste a cambiar su configuración, hecho que nos lleva a preguntarnos: ¿Cuanto puede permitir el aparato estatal patrimonialista que la participación ciudadana tenga una cuota de poder en la toma de decisiones?. Sin embargo, con este tipo de administración pública conviven prácticas privadas, sobretodo en las organizaciones que podrían llamarse mas profesionalizadas y en los organismos públicos Descentralizados – OPD, que son llamadas “islas de eficiencia” pero que no constituyen una solución efectiva en todo el aparato estatal.

El dato crucial y contundente es la no provisión de soluciones satisfactorias, lo que ha llevado a cuestionar el paradigma de la administración pública y el presupuesto de su conocimiento cabal de las demandas de los ciudadanos debido a su especialización y capacidad técnica, pero mas allá de las soluciones que se ensayen como respuestas, es preciso comprender en primer lugar, cuales son los factores que las condiciona y luego reparar en sus disfuncionalidades.

Las prácticas participativas denotan en forma implícita que en la práctica y por necesidad apremiante se dicten normas que promueven la adopción de herramientas que propendan a la participación ciudadana para la toma de decisiones y para el control de las actividades de la administración, lo cual en suma lograría que la administración pública cumpla con las funciones para las que ha sido creada.

La literatura revisada hace énfasis en la participación en sí misma, pero no se ha enfocado cual es el problema que está detrás de las dificultades de la administración pública, mas allá de comprobar las dificultades lo que se pretende es desbrozar el núcleo del problema en la gestión pública desde la concepción misma de la gestión pública peruana, su formación organizativa y las intereses que subyacen desde la delineación de una inexistente teoría de la burocracia y su expresión eminentemente jerárquica.

Desde el modelo burocrático weberiano que ha sido frecuentemente criticado desde la óptica que daba mayor preeminencia al excesivo formalismo y la jerarquía, la administración pública peruana ha desarrollado su institucionalidad, es decir sus usos y costumbres, y su organización, de los modelos francés – alemán que fue seguido por la vertiente española que se implantó en nuestro país durante la colonia. Por lo cual la práctica y la lógica de su comportamiento es fundamental para comprender las desventajas y ventajas, sí las hubiere, en su articulación con prácticas participativas y su relación con el poder de decisión.

De una concepción del Estado patrimonial a una de actuación por resultados que nos lleva a la corriente de la Nueva Administración Pública la cual es impulsada en nuestro país y de aplicación progresiva pero no sistematizada, contextualiza la administración pública y en especial la gestión de los gobiernos locales que dentro de la lógica de su autonomía se diversifica en sus formas de organización, lo que nos lleva a plantear ¿Cuánto del problema corresponde al actual diseño del aparato estatal y en especial de los gobiernos locales?

Cómo se desenvuelve el gobierno local mediante la gestión ante una situación concreta y cuya concepción política se considera correcta, así como sus fundamentos respaldados por dispositivos normativos, y cuanto no se cumple a pesar de lo expreso de la decisión, nos lleva a la discusión sobre sí el problema se centra en la organización, la institucionalidad y sí los intereses de la burocracia, tema que no ha sido abordado en forma exhaustiva, también forma parte de las dificultades de la actividad pública y constituyen elementos determinantes de las deficiencias del Estado en la provisión de bienes y servicios.

En cuanto a la forma de la administración pública peruana, se ha dicho que esta debe ser explicada desde la lógica de los modelos a los que se adscribió, pero dada la característica del proceso peruano que convive con rasgos del modelo burocrático weberiano, el modelo francés alemán y en algunos casos en las llamadas islas de eficiencia que vienen de prácticas privadas de la corriente de la Nueva Gestión Pública.

El tema de la estrategia que debe aplicarse para lograr una administración pública que esté a la par de las exigencias actuales, es de vital importancia, a este respecto es pertinente establecer que existen diversas escuelas de estrategia de las cuales la administración pública se ha adherido a la llamada escuela de planificación, la que no tienen mucha acogida como otras que ponen mas énfasis no solo en procesos como si fueran estáticos, sino que, de acuerdo a la realidad se toma en consideración relaciones de poder, diseño, configuración y realidad emergente ( Mintzberg y Ahlstrand, 2003)

En lo referente a la forma de organización adecuada de la administración pública esta debe estar dirigida a la creación de valor público que incide en lo valioso para el interés general que va mas allá del enfoque privatista que se ha dado por llamar las “tres e”, economía, eficiencia y eficacia (Moore, 1998) lo cual no se condice de la tendencia a creer que el problema es un tema de diseño de la organización, que pone el énfasis en la técnica, es decir se prioriza herramientas de gestión que responden a fines diferentes de lo que busca el gerente público. A este respecto es importante resaltar que este intento de extrapolar modelos de organización como fórmulas milagrosas, sin tomar en consideración que el problema no es solo organizativo, dejando de lado la contextualización social, cultural e histórica, esto denota la pobreza de los enfoques que paradójicamente coinciden en gran medida con el rasgo de la burocracia impersonal de Weber al que tanto se ha dado en atacar desde un aproximación patológica.

Por parte de la gestión pública referida a la burocracia, se venido sosteniendo que las aproximaciones al tema han puesto en evidencia que no existe una teoría de la burocracia, ya que las aproximaciones tienen un sesgo privatista y no se ha reparado en su especial naturaleza (Oszlak, 1978). Por otro lado, no se ha reparado en el componente humano de la burocracia que detentan el encargo de un mandante para la realización de acciones de acuerdo al interés general, cuestión que no es fácil de definir cuando la ciudadanía se divide en diferentes y diversos intereses que se manifiestan en grupos de poder sin dejar de reconocer que la misma burocracia puede tener los suyos propios, y en esta relación compleja se desarrolla el curso de la administración pública y pueden incluso contraponerse al “interés general”.
Aproximarse a los parámetros teóricos de la gestión pública la actuación de la administración pública peruana desde la perspectiva de los modelos descritos, las soluciones planteadas desde la corriente de la Nueva Gestión Pública y los intereses de la burocracia dejando de lado el sesgo weberiano de su impersonalidad confrontándolo con un proceso participativo que pone en evidencia su actuación, la voluntad para compartir el poder en la toma de decisiones y exponiendo los intereses que se encuentran detrás de la actuación de la burocracia local.

Nos referimos a tres aproximaciones: desde el modelo peruano de administración pública; desde la perspectiva organizativa que privilegia la técnica, la organización pero que es insuficiente y en los intereses en juego que se dan en la llamada caja negra de la burocracia, para identificar el problema de la gestión pública y su relación con los proceso participativos.

En el Perú no hay nada mas informal que la formalidad de su administración pública y esa es la principal paradoja de las muchas que nos cansaríamos de enumerar.

Marco Flores Santana

"Gestión Pública y las TICs : sugerencias para enfrentar los problemas de la gobernabilidad en el siglo XXI en Perú"

Introducción

En el Perú la administración pública es vista en su conjunto como un cúmulo de ineficiencias e incompetencia al no dar respuesta oportuna y eficaz a los requerimientos de los ciudadanos. La percepción de un Estado con fines propios y particulares que solo reacciona en forma aislada para proveer servicios o procurarse ingresos (SUNAT, SUNARP, etc) dentro de la lógica de que la modernización parte por crear Organismos Públicos Descentralizados con cierta autonomía y denotando que quizás la solución este en establecer un régimen laboral privado en el sector público ajeno al resto del Estado, contradice la tendencia a la integración de los procedimientos.

Desde la constatación de la realidad existente y fácilmente verificable, abordar el problema de la gobernabilidad supone conocer cuales son los aspectos claves para integrar la visión del gerente público y el uso de las TIC como una herramienta valiosa para contribuir a mejorar la relación Estado – ciudadano, relación necesaria e inevitable (en desmedro de los propulsores del mercado como solución a todos los problemas).


Presupuestos de gobernabilidad
La gobernabilidad de un país es la medida que nos revela como está funcionando el modelo de gobierno adoptado y en el caso del Perú dentro de un sistema democrático, es el presidencialista que supone la separación de poderes.

La demanda de los ciudadanos va por la búsqueda de estabilidad, eficacia y legitimidad, entonces de primera vista podemos establecer que un gobierno tendrá problemas de gobernabilidad si no responde a estos tres aspectos, problemas que deben ser abordados en forma integral ya que generan un desfase entre las demandas y la capacidad de respuesta del gobierno. Debemos establecer que la solución debe darse dentro del ámbito democrático que tienda al desarrollo de todos los sectores de la ciudadanía.

Desde la perspectiva de la Gestión Pública lo que se requiere es un Estado fuerte y con capacidad real para lograr sus fines que no es la del mero proveedor de servicios públicos, sino que debe promover la participación y el control ciudadano.

Otro aspecto importante a resaltar es como la sociedad desborda las instituciones públicas, esto expone el problema de canales de comunicación de las demandas sociales que se reflejan necesariamente en problemas de la gobernabilidad del país.

La ampliación de sectores que participan es vista como un valor en si, habiéndose posicionado en la agenda pública la generación de capacidades como un producto deseado lo que supone otro tipo de medición de resultados, no solo por productos sino como impactos sociales


Problemas de gobernabilidad en el Perú
En el Perú se conjugan dos problemas fundamentales, por un lado el problema político de representatividad que se refleja en la falta de institucionalización de los partidos políticos, las prácticas patrimonialistas de los detentadores del poder público y los escasos espacios de participación y discusión. Por otro lado el problema económico, que refleja la desigual distribución de recursos que no solo se refleja en la brecha entre los sectores con mas ingresos y los mas pobres sino en las transferencias gubernamentales clamorosamente inequitativas entre las regiones.

los problemas graves a nivel económico y político se potencian al incluir el tema social, lo que nos demanda la búsqueda de soluciones que deben reflejarse en políticas públicas adoptadas por el gobierno con la participación de sectores involucrados.

¿Y el Estado se encuentra ajeno a estos problemas?, claro que no, pero si no fuera por el movimientismo social no hubiera tenido ni siquiera las reacciones de emergencia ante crisis puntuales implantando la política del “bombero” sin implementar soluciones integrales.


Gestión pública y TIC
La gestión pública supone establecer estrategias para que el Estado no se vea desbordado por las demandas sociales en el presente, prever que no sucedan o eclosionen en el futuro y genera en la sociedad prácticas democráticas como la participación, el control y el ejercicio de la ciudadanía, en suma compatibilizar la democracia con la gobernabilidad.

Dentro de un sistema determinado, un entorno cambiante y los intereses sociales, que a pesar de todos los esfuerzos de comprender el curso que tomarán, siempre tienen un alto grado de incertidumbre ya que el componente humano a veces no expone abiertamente sus intereses.

Los problemas descritos se reflejan en tres aspectos básicos de la gobernabilidad: estabilidad, eficacia y legitimidad.

Lograr la estabilidad supone que la actuación del gobierno genera previsibilidad en el ciudadano. Para el gerente público que encuentra en las instituciones públicas procedimientos obsoletos, personal no capacitado, desfase tecnológica y la insensibilidad de las urgencias ciudadanas y otras deficiencias el reto es como transformar este aparato que reacciona a destiempo e inadecuadamente en uno eficaz y eficiente, cual empresa privada que compite por la mejora constante de los servicios.

Han existido dos posturas, reformar o crear una institución no contaminada (las famosas OPD), pero lo que se debería buscar es la solución integral, es decir la reforma del estado en su conjunto ya que la tendencia es la integración de los procedimientos, lo que se ha llamado la ventanilla única, que tiene como objetivo racionalizar los procedimientos y en todo caso simplificarlos para que cumplan su finalidad.

La eficacia, supone que los procedimientos y acciones de la administración se reflejen en resultados, oportunos y con la calidad que espera el ciudadano, es decir le sea útil para la finalidad que persigue. El problema principal es que existen una maraña de procedimientos que se superponen y que en muchos casos no tiene por finalidad el resultado sino el procedimiento en sí mismo.

Reformular procedimientos es el primer paso a dar, pero no en forma aislada sino que debe enfocarse el estado en su totalidad y en función de los objetivos diseñar una estructura funcional tal que pueda dar respuesta oportuna, esto tiene que ver con la reingeniería de los procedimientos, pero va mas allá requiere de la adecuación de las estructuras de las organizaciones.

La legitimidad es la representatividad, si no cumplimos con mejorar la provisión de servicios e incentivar la participación ciudadana evidentemente perderemos legitimidad ya que el ciudadano verá a la administración pública como ajeno a sus intereses y que constituye una carga difícil de llevar debido a que existe la obligación de tributar y no se recibe una contraprestación.

¿Y en todo esto que tiene que ver las TIC?
Previamente a efectos de tener un concepto de las TIC, citemos una definición dada por el PNUD en el 2002:

“Las TIC se conciben como el universo de dos conjuntos, representados por las tradicionales Tecnologías de la Comunicación (TC) - constituidas principalmente por la radio, la televisión y la telefonía convencional - y por las Tecnologías de la Información (TI) caracterizadas por la digitalización de las tecnologías de registros de contenidos (informática, de las comunicaciones, telemática y de las interfaces)”

Si bien no existe una definición exacta de las TIC, la citada nos puede ayudar para tratar de relacionarlas con los problemas que hemos planteado.

La adopción de terminologías como el e-gobierno, mas como una etiqueta que se coloca sin tener conocimiento pleno de lo que implica, ha generado que se crea en forma superficial que de lo que se trata es que cada órgano estatal tenga su portal electrónico.

Para que las TIC puedan ayudarnos las instituciones públicas deben estar preparadas para responder a un flujo de demandas y requerimientos ya que la percepción del ciudadano ante un portal estará marcada por la utilidad del mismo, pero si el nivel de acceso solo es informativo entonces no se habrá avanzado mucho.

Por el lado de la participación las TIC pueden ayudar para acercar mas al ciudadano a la administración y generar espacios de discusión y participación, ahora bien el acceso a las TIC tienen costos dependiendo de la zona del país, entonces debe buscarse alternativas para que pueda democratizarse el acceso, una buena experiencia pero transitoria es la instalación de telecentros y que personal capacite e induzca el uso de las TIC. Debemos precisar que la participación constituye un valor en si misma, pero esta participación debe darse a nivel de interacción de tal manera que sea útil parea la toma de decisiones en el nivel de poder correspondiente.

El establecimiento de condiciones para el desarrollo de políticas y que las TIC contribuyan supone tomar en consideración a los diferentes actores y las condiciones en las que se relacionan, la relación Estado – ciudadano es una preocupación actual y para la gobernabilidad es fundamental que no se diluya los esfuerzos en el proceso de descentralización que se ha iniciado.

Los portales electrónicos en el Perú, no tienen una estructura uniforme y cada cual se encuentra en un nivel diferente y además la información aparece en forma incompleta, lo cual genera frustración en las expectativas de los ciudadanos, son pocas las transacciones que se realizan completamente por internet y es esta práctica la que haría valiosa esta herramienta.

El e-gobierno además de propender a la eficacia en la prestación de servicios expone los procedimientos lo cual ayuda a la transparencia de los mismo, la despersonalización del procedimiento en manos de un “dueño” que en su actuación patrimonialista es mas proclive a las prácticas de corrupción. Los procedimientos “virreinales”, largos y tediosos abonan al establecimiento de “incentivos” para obtener el servicio en el menor plazo de la práctica común.

Pero no solo se trata de servicios, sino de ejercicios democráticos y como tal el e-gobierno debe integrar en los portales electrónicos procedimientos para el control, transparencia y consulta de los ciudadanos.

Aspirar a que mediante un portal electrónico concentre la información y procesos de cargo del Estado y esta información debe ser amigable y dirigido al común del ciudadano, esto nos lleva a establecer políticas de inclusión en temas de gobierno electrónico, El problema de la diversidad cultural y por otro lado de la diferencia de niveles educativos, como del acceso pueden bloquear la implantación y generar una brecha entre los ciudadanos que realizan sus transacciones en internet y los que utilizan el medio tradicional, con esto no se plantea que debe eliminarse la relación cara a cara, sino que mejorar los servicios en las dos formas, claro que la presión estará en los procesos tradicionales ya que la transacción electrónica de por si misma debe ser mas ágil.

Por último, el e-gobierno tiene un impacto de modernidad de la administración pública, quizás mas que la utilidad en principio se trate de un efecto de imagen, en política a veces los gestos son tan importante como los resultados. Las TIC atraviesa toda la gestión pública, es un camino inevitable, dado que es una práctica que se ha generalizado en el mundo. La apertura de los países en el contexto de la globalización ha encontrado en esta tecnologías un aliado de primer orden, ante esto el Estado debería aprovechar para lograr legitimidad acercándose mas al usuario y abriendo la participación y ser mas eficaz en todos sus procesos esa será su contribución a la gobernabilidad.

Conclusiones

El gobierno electrónico debe enfocarse a dotar de estabilidad, eficacia y legitimidad en la actuación del Estado para generar la gobernabilidad del país y propender a la mayor participación.
Los procedimientos deben ser reformulados así como las estructuras de las entidades públicas para que la información fluya y haya mas transparencia.
Debe tenderse a la integración de la información del Estado de tal manera que los ciudadanos encuentren los trámites, transacciones, información y posibilidad de control en un portal del gobierno.
Las TIC son herramientas que generan mayor participación y sirven para impulsar a la mejora de los procedimientos.
Debe adoptarse medidas transitorias para la difusión de las TIC debido a que en el país existen zonas en las cuales no hay facilidades de acceso.
Las TIC no son la solución en si, pero constituye una herramienta valiosa de uso mundial y a la vez ejerce cierta presión a la administración pública.


Marco Flores Santana
19831099
Temas de Gestión Pública